<

ВВЕДЕНИЕ

Вопрос о влиянии государственных расходов на экономический рост принадлежит к числу фундаментальных проблем экономической науки, по которым на протяжении более чем столетия сохраняется устойчивый исследовательский интерес и, одновременно, глубокие теоретические расхождения. Кейнсианская традиция рассматривает бюджетные расходы как ключевой инструмент стабилизации совокупного спроса и утверждает, что в периоды неполной загрузки мощностей государственные инвестиции генерируют мультипликативный прирост выпуска. Неоклассический подход, напротив, акцентирует эффект вытеснения частных инвестиций и предупреждает о негативных последствиях избыточного государственного вмешательства для долгосрочной производительности. Закон А. Вагнера обращает логику вспять: экономический рост неизбежно влечёт опережающее расширение государственных расходов - прежде всего на инфраструктуру, образование и социальную защиту.

Для российской экономики 2022–2023 гг. эта дискуссия приобрела выраженный прикладной характер. Беспрецедентное санкционное давление, разрыв устоявшихся логистических цепочек, отток капитала и кадровых ресурсов - совокупность этих шоков поставила государственный бюджет в центр экономической адаптации. Федеральный бюджет 2023 г. был исполнен с расходами в объёме 32,4 трлн руб. (рост на 4,0 % к 2022 г.) при доходах 29,1 трлн руб., что обусловило дефицит в 3,2 трлн руб. (1,9 % ВВП). Параллельно ВВП вырос на 3,6 % - результат, который значительно превзошёл прогнозы конца 2022 г. и поставил вопрос о реальной роли бюджетного импульса в этом восстановлении.

Цель настоящей статьи - исследовать механизмы влияния структуры и объёма государственных бюджетных расходов на экономический рост в условиях, когда экономика одновременно испытывает шок предложения (санкции, логистические барьеры) и мощный импульс спроса (военные расходы, социальные трансферты, бюджетное кредитование). Задачи включают: оценку структурных сдвигов в расходной части федерального бюджета, анализ механизмов трансмиссии бюджетного импульса в реальный сектор, выявление ограничений фискального стимулирования и формулирование условий, при которых бюджетная политика способствует устойчивому, а не инфляционному росту.

Методологическую основу исследования составляет синтез нескольких теоретических традиций. Концепция фискального мультипликатора, восходящая к Дж. М. Кейнсу и формализованная в моделях Бланшара–Перотти, позволяет количественно оценить прирост выпуска, порождаемый единицей дополнительных государственных расходов. Институциональный подход обращает внимание на то, что величина мультипликатора определяется не только объёмом расходов, но и качеством государственного управления, прозрачностью бюджетного процесса и степенью развитости финансовых рынков. Концепция бюджетного правила (fiscal rule), разработанная в рамках нового фискального институционализма, предоставляет инструментарий для анализа противоречия между краткосрочным стимулированием и долгосрочной устойчивостью государственных финансов.

Применительно к России эмпирические оценки фискальных мультипликаторов немногочисленны, но достаточно устойчивы в своих выводах. Работа С. А. Власова и Е. Б. Дерюгиной (2018), выполненная в Банке России с использованием структурной байесовской авторегрессионной модели (SBVAR), показала, что мультипликатор совокупных государственных расходов для расширенного бюджета РФ составляет около 0,28, а мультипликатор доходов - минус 0,75. Иными словами, увеличение расходов на 1 % ВВП порождает дополнительный прирост выпуска лишь на 0,28 п.п. - величина, характерная для стран с переходной экономикой и значительно уступающая аналогичным оценкам для развитых экономик. Ранее А. Кудрин и А. Кнобель (2017) на данных 2000–2016 гг. получили более высокую оценку совокупного мультипликатора расходов (0,91), однако с существенной дифференциацией по функциональным направлениям: от 0,22 до 1,64, причём максимальные значения соответствовали производительным расходам (инвестиции в инфраструктуру), а минимальные - непроизводительным (текущие трансферты).

Такой разброс принципиально важен для анализа событий 2022–2023 гг.: если мультипликатор существенно различается по категориям расходов, то структурный сдвиг бюджета в пользу оборонного сектора и текущих социальных выплат должен не только изменить совокупный мультипликатор, но и качественно трансформировать каналы передачи бюджетного импульса в экономику.

В качестве информационной базы использованы: предварительные данные Минфина России об исполнении федерального бюджета за 2023 г.; статистика Росстата по ВВП, инвестициям и потребительским расходам населения; аналитические материалы Банка России о денежно-кредитных условиях; оперативный доклад Счётной палаты; публикации Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП). Метод исследования - системный аналитический обзор, сочетающий сопоставление количественных данных с институциональным анализом бюджетных механизмов.

Федеральный бюджет Российской Федерации в 2022–2023 гг. претерпел качественную трансформацию, масштаб которой сопоставим с реформами начала 2000-х годов, хотя её направленность принципиально иная. Если два десятилетия назад бюджетная политика была ориентирована на консолидацию и накопление резервов, то в рассматриваемый период произошёл переход к экспансионистской модели, обусловленный внешнеполитическими обстоятельствами и необходимостью экстренной адаптации экономики.

По доходной части главным событием стало резкое сокращение нефтегазовых поступлений. В 2023 г. они составили 8,8 трлн руб. - на 23,9 % ниже уровня 2022 г. (11,6 трлн руб.), что объясняется снижением мировых цен на нефть (средняя цена Urals в I полугодии 2023 г. оказалась существенно ниже ожиданий), дисконтом к эталонным сортам, сокращением объёмов экспорта газа и санкционными ограничениями на нефтяной экспорт. Доля нефтегазовых доходов опустилась до рекордно низких за 16 лет 30,3 % от совокупных поступлений. Компенсация была обеспечена ненефтегазовыми доходами, достигшими 20,3 трлн руб. (+25,0 % к 2022 г.) за счёт устойчивого роста поступлений НДС (11,6 трлн руб., +21,6 %) и налога на прибыль (1,9 трлн руб., +14,9 %). Это свидетельствует о том, что расширение внутреннего спроса, стимулированное бюджетными расходами, создало положительную обратную связь через налоговый канал.

Расходная часть бюджета в 2023 г. отразила радикальный сдвиг приоритетов. Плановые ассигнования на национальную оборону составили около 4,98 трлн руб. (рост на 1,2 трлн руб. к 2022 г.); расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность - 4,42 трлн руб. (рост на 1,4 трлн руб.). В совокупности эти две статьи поглотили около 32 % бюджетных расходов. С учётом того, что значительная часть закрытых статей (по оценке Счётной палаты, до 22 % общих расходов на конец ноября 2023 г.) также относится к обороне и безопасности, реальная доля военных и связанных с ними расходов может превышать 40 %.

Социальная политика сохранила позиции крупнейшего по абсолютному объёму раздела - 7,34 трлн руб. (рост на 14 % к 2022 г.), что обусловлено индексацией пенсий, запуском универсального пособия для семей с детьми и выплатами участникам специальной военной операции и членам их семей. Расходы на национальную экономику, напротив, сократились на 18,6 % - до 3,51 трлн руб. Расходы на здравоохранение (1,47 трлн руб.) и образование (1,39 трлн руб.) остались практически на уровне 2022 г. в номинальном выражении, что в реальном исчислении означает стагнацию или незначительное снижение.

Дефицит федерального бюджета по итогам 2023 г. составил 3,24 трлн руб. (1,9 % ВВП), что несколько превысило первоначально утверждённый уровень (2,9 трлн руб.), но оказалось сопоставимо с дефицитом 2022 г. (3,3 трлн руб., или 2,1 % ВВП). Финансирование дефицита осуществлялось преимущественно за счёт внутренних заимствований (ОФЗ) и частично за счёт расходования средств Фонда национального благосостояния. Государственный долг на конец 2023 г. оценивается на уровне 15 % ВВП - значение, которое по международным меркам остаётся низким, но демонстрирует устойчивую повышательную тенденцию (12,3 % ВВП на конец 2019 г.).

Прирост ВВП на 3,6 % в 2023 г. после спада на 1,2 % в 2022 г. стал результатом взаимодействия нескольких факторов, среди которых бюджетный импульс занимает центральное, хотя и неоднозначное место. По данным ЦМАКП, восстановление проходило через несколько фаз с различной структурой источников роста.

Первый канал - прямой спрос государства. Расходы на оборону и безопасность транслируются в заказы оборонно-промышленному комплексу и смежным отраслям (металлургия, химическая промышленность, электроника), генерируя рост промышленного производства. В 2023 г. обрабатывающая промышленность выросла на 7,5 %, при этом основной вклад обеспечили отрасли, напрямую связанные с оборонным заказом. Этот канал действует быстро и масштабно, однако его мультипликативная отдача ограничена: военная продукция не создаёт дальнейших цепочек потребления и накопления в гражданской экономике, а загрузка мощностей в оборонном секторе близка к предельной, что сокращает инвестиционный эффект.

Второй канал - стимулирование потребительского спроса через социальные трансферты и повышение оплаты труда в бюджетном секторе. Денежное довольствие военнослужащих и участников СВО, индексация пенсий, расширение социальных пособий увеличили располагаемые доходы населения. Реальные располагаемые доходы выросли на 5,8 %, реальная заработная плата - на 8,2 %, оборот розничной торговли - на 8,0 %. Потребление домохозяйств восстановило роль главного фактора экономического роста, обеспечивая, по оценкам ЦМАКП, более двух третей совокупного прироста ВВП со второго квартала 2023 г. Механизм здесь более традиционно кейнсианский: рост доходов → рост потребления → рост выручки → рост инвестиций розничного сектора и импорта потребительских товаров. Ограничением является высокая импортоёмкость потребительской корзины: часть мультипликативного эффекта «утекает» через импортный канал.

Третий канал - государственные инвестиции и инфраструктурное строительство. Этот канал в 2023 г. работал противоречиво. Инвестиции в основной капитал выросли на 9,8 % в целом по экономике, но государственные капитальные расходы (раздел «Национальная экономика») сократились. Рост инвестиций был обеспечен прежде всего корпоративным сектором - за счёт оборонного заказа и программ импортозамещения. Финансирование национальных проектов в 2023 г. составило 2,98 трлн руб., что на 8,7 % ниже, чем в 2022 г. (3,27 трлн руб.). Таким образом, бюджетные инвестиции в гражданскую инфраструктуру - тот канал, который по эмпирическим данным обладает наибольшим мультипликатором - был задействован недостаточно.

Четвёртый канал - кредитный. Бюджетные расходы, попадая в банковскую систему в виде депозитов предприятий и населения, расширяют ресурсную базу кредитования. Однако в 2023 г. этот канал оказался в значительной степени заблокирован действиями Банка России: ключевая ставка за период с июля по декабрь была повышена с 7,5 до 16 %, что резко удорожило кредит и ограничило трансмиссию бюджетного импульса через финансовый сектор. Возникла парадоксальная ситуация: бюджетная политика генерировала спрос, а денежно-кредитная политика его сжимала, создавая конфликт инструментов макроэкономического регулирования.

Анализ бюджетных механизмов 2023 г. обнаруживает ряд системных ограничений, которые снижают результативность государственных расходов как фактора устойчивого экономического роста.

Прежде всего, существует проблема структурной деформации расходов. Сдвиг в пользу оборонных и силовых статей при одновременном сокращении расходов на гражданскую инфраструктуру и человеческий капитал ухудшает долгосрочные перспективы роста. Расходы на образование (1,39 трлн руб.) и здравоохранение (1,47 трлн руб.) суммарно составляют лишь 8,8 % бюджетных расходов и около 1,7 % ВВП, что существенно ниже уровня не только развитых стран ОЭСР, но и большинства стран с сопоставимым уровнем дохода. Между тем именно вложения в человеческий капитал, согласно обширной эмпирической литературе от Р. Барро до Д. Аджемоглу, обеспечивают наибольшую долгосрочную отдачу.

Далее, нарастает противоречие между бюджетным стимулированием и инфляционным давлением. Государственные расходы, попадая в экономику с ограниченными производственными мощностями и острым дефицитом трудовых ресурсов, неизбежно разгоняют цены. Инфляция в 2023 г. составила 7,4 % (декабрь к декабрю), значительно превысив целевой ориентир Банка России (4 %). Загрузка мощностей в промышленности достигла исторических максимумов, уровень безработицы опустился до рекордно низких 3,0 %, число вакансий выросло на 76 %. В таких условиях дополнительный бюджетный импульс преимущественно транслируется в рост цен и заработных плат, а не в расширение реального выпуска - классический случай, описанный в макроэкономической теории как перегрев.

Бюджетное правило, действовавшее с 2017 г. в модифицированном виде и приостановленное в 2022 г., было реактивировано в 2023 г. в обновлённой конструкции. Базовые нефтегазовые доходы установлены на уровне 8 трлн руб., а расходы, профинансированные из дополнительных нефтегазовых поступлений, подлежат ограничению. На практике, однако, масштабное превышение расходов над первоначальными ассигнованиями (32,4 трлн руб. фактических расходов при утверждённых 29,1 трлн руб.) свидетельствует о том, что бюджетное правило выполняло скорее индикативную, нежели ограничительную функцию. Ликвидная часть ФНБ, служащего буфером бюджетного правила, сократилась с 6,2 трлн руб. на начало 2023 г. до примерно 5,0 трлн руб. на конец года. При сохранении текущих темпов расходования горизонт исчерпания ликвидной части ФНБ сужается до двух-трёх лет, что лишит бюджетную систему ключевого антициклического буфера.

Наконец, растущее бремя обслуживания государственного долга ограничивает фискальное пространство. Расходы на обслуживание долга в 2023 г. достигли 1,52 трлн руб. - величина, превышающая расходы на образование и здравоохранение по отдельности. При сохранении высоких процентных ставок (ключевая ставка 16 % на конец 2023 г.) стоимость размещения новых ОФЗ остаётся значительной, создавая кумулятивный эффект: каждый новый выпуск увеличивает процентные расходы будущих лет, сужая пространство для производительных инвестиций.

Ситуация, сложившаяся к началу 2024 г., ставит перед бюджетной политикой труднейшую дилемму. С одной стороны, сокращение бюджетных расходов в условиях продолжающегося геополитического противостояния несёт риски замедления экономического роста и социальной дестабилизации. С другой стороны, продолжение экспансионистской бюджетной политики при загрузке мощностей, близкой к предельной, и рекордно низкой безработице чревато ускорением инфляции и потерей макроэкономической стабильности.

Разрешение этой дилеммы предполагает не столько изменение объёма расходов, сколько их качественную реструктуризацию. Эмпирические данные, как российские, так и международные, однозначно свидетельствуют, что мультипликативный эффект производительных расходов (инвестиции в транспортную, энергетическую и цифровую инфраструктуру, расходы на НИОКР, инвестиции в образование и здравоохранение) кратно превосходит мультипликативный эффект текущих трансфертов. По оценкам А. Кудрина и А. Кнобеля, мультипликатор капитальных расходов расширенного бюджета РФ может достигать 1,64, тогда как мультипликатор текущих расходов - лишь 0,22.

Применительно к российской бюджетной политике это означает, что при неизменном общем объёме расходов перераспределение в пользу инфраструктурных и инновационных статей способно повысить совокупный мультипликативный эффект и сдвинуть экономику в сторону инвестиционного, а не потребительского роста. Практически речь идёт о нескольких направлениях: расширение программ бюджетного кредитования регионов на инфраструктурные проекты (в 2021–2024 гг. заявлены лимиты до 420 млрд руб.); повышение эффективности национальных проектов через усиление мониторинга результатов и сокращение непроизводительных административных расходов; увеличение доли капитальных расходов в структуре финансирования оборонного заказа (модернизация производственной базы, а не только текущее содержание); системная реформа механизмов госзакупок, снижающая их транзакционные издержки.

Не менее важна корректировка бюджетного правила. Действующая конструкция, привязанная к нефтегазовым доходам, адекватно выполняла стабилизирующую функцию в период 2017–2021 гг. Однако снижение удельного веса нефтегазовых поступлений до 30 % и ниже ставит под вопрос саму базу правила. Более того, в условиях диверсификации экспортных рынков и валютных расчётов, перехода части торговли на рубли и юани расчёт «цены отсечения» нефти в долларах утрачивает прежнее значение. Целесообразно обсуждение перехода к правилу, основанному на структурном (скорректированном на цикл) сальдо бюджета, которое позволит лучше разграничивать циклический и структурный компоненты дефицита.

ВЫВОДЫ

Государственный бюджет в 2022–2023 гг. сыграл решающую роль в предотвращении глубокого экономического спада и обеспечении восстановительного роста. Масштабный бюджетный импульс, реализованный через военные расходы, социальные трансферты и государственный заказ, позволил экономике вырасти на 3,6 % в 2023 г. при исходном прогнозе спада. Бюджет фактически выполнил функцию антикризисного стабилизатора в условиях внешних шоков, частично компенсировав разрыв торговых и финансовых связей.

Вместе с тем структура бюджетных расходов существенно ограничивает качество роста. Преобладание оборонных и текущих социальных статей при относительном сокращении инвестиционных и инфраструктурных расходов снижает совокупный фискальный мультипликатор и формирует модель инфляционного, а не инвестиционного роста. Низкие оценки мультипликатора государственных расходов для России (0,28–0,91), полученные в условиях «нормальной» экономической динамики, с высокой вероятностью ещё ниже для структуры расходов, смещённой в сторону непроизводительных категорий.

Конфликт между бюджетной и денежно-кредитной политикой - экспансионистский бюджет при рестриктивной процентной политике - создаёт неэффективное макроэкономическое равновесие, при котором государство одновременно стимулирует и сдерживает совокупный спрос. Результатом является повышенная инфляция, растущая стоимость обслуживания государственного долга и торможение частных инвестиций.

Устойчивый экономический рост в среднесрочной перспективе требует не столько увеличения общего объёма бюджетных расходов, сколько их структурной трансформации: перераспределения в пользу капитальных расходов с высоким мультипликативным эффектом, повышения результативности национальных проектов, реформы бюджетного правила с учётом снижающейся роли нефтегазовых доходов и нарастающего дефицита ликвидной части ФНБ. Экономический рост, генерируемый преимущественно бюджетным импульсом при ограниченных производственных возможностях, неизбежно является инфляционным, и главная задача бюджетной политики состоит в том, чтобы от стимулирования количественного расширения перейти к созданию условий для расширения производственного потенциала.